一、调研背景

智能问答系统是融合了自然语言处理技术和信息检索技术的人工智能产品，通常由用户以语音或文本的方式提出问题，进而交至机器人进行识别回应。随着“互联网+政务服务”模式的深入发展，各地政府门户网站陆续引人智能问答系统以更好提供政务服务——政府作为信息提供者事先在智能问答系统的数据库中设定了对应的问题答案，并借助这一系统以人机交互的方式向公众提供政务服务，回应公众对当地政策与政务事项的疑问。智能问答系统是数字政府建设的重要组成部分，是落实深化政务公开、提高政策到达率的重要手段，也是提升服务企业群众能力、优化营商环境的重要体现。 

二、调研方法

（一）调研对象 

通过查询各较大的市的政府统一门户网站抽调全国49家“较大的市”的智能问答功能建设情况。 

（二）调研内容 

本次调研指标体系主要由便捷性、智能化、应答能力3项一级指标构成，一级指标下共涵盖12个二级指标。便捷性包括搜索便捷性、平台稳定性、入口查找便捷性、服务便捷性；智能化包括互动性、承接性、识别性、联想性；应答能力包括群众服务问答、企业服务问答、问答一致性、知识库结构。该调研指标体系旨在全面推进政府履职和政务运行数字化转型，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，创新行政管理和服务方式，全面提升政府履职效能。项目组还围绕老年人、残疾人等特殊群体需求，推动完善线上线下服务渠道，推进信息无障碍建设，切实解决特殊群体在运用智能技术方面遇到的突出困难等智能系统建设要求进行了观察。 

（三）数据获取 

项目组在调研对象的网站平台、微信平台、微博平台，结合各较大的市智能问答模块的回答内容，利用观察、实际体验验证等方式，采集调研指标体系中各项指标的实现情况。其中网站平台为主要信息来源和调研依据。微信平台和微博平台仅作为便捷性情况板块的部分调研信息来源。 

三、智能问答系统建设总体情况

（一）各地网站普遍配备智能问答功能 

政府网站上配置智能问答功能，是公共服务数字化、智能化的必然要求，对提升办事效率，改善民生福祉，便利人民生活具有重要意义。本次调研的49家较大的市中，有44家市级政府在相关网站上提供了可使用的智能问答系统，占89.80%。此外，值得一提的是，广州市、石家庄市、合肥市、西安市等地区在其官方微信公众号中也设置了智能问答功能入口，充分考虑了时代发展需求助推政策充分地落实到人民的生活当中去。 

（二）部分地区智能问答功能配置全面 

本次调研中，部分地区在智能问答功能配置方面总体表现较为全面均衡。其中建设相对较好且较有代表性的地区为济南市、海口市、宁波市，在全部44个指标中，三个地区的达标率均超过了70%。此外，杭州市、无锡市的达标率也接近70%。 

（三）各地区间功能配置差异明显 

总体而言，各地区在智能问答系统建设情况方面存在较大差距。智能问答系统建设较好的城市各项指标加总情况远高于智能问答系统建设不佳的城市。从数据角度分析，总达标率在80%以上的城市有4家，占9.09%；总达标率在60%-80%之间的城市有19家，占43.18%；总达标率在40%-60%之间的城市有17家，占38.64%；总达标率不足40%的城市有4家，占9.09%。达标率的各个阶段均有城市分布，但达标率高的城市和低的城市之间存在较大差距，可以看出当前智能问答系统建设在地区间存在明显的差异，建设情况参差不齐。 

（四）智能问答建设总体状况不佳 

从各地区智能问答系统建设完善程度来看，当前各地区的智能问答系统建设远未达到相关政策所提出的智能化、便捷性等要求，普遍存在建设不足的问题。结合数据来看，指标达标率在40%-80%之间的城市占比达81.81%，表明大部分城市均尚未构建较为完善的智能问答系统，当前系统的便捷性、智能化和应答能力仍存在很大的提高空间。 

（五）问答系统智能化水平普遍较低 

区别于网站具备的传统的检索功能，智能问答系统建设的一大重要意义在于通过提高网站的智能化水平以更好为公众解决相关的问题。但调研发现，智能化水平和应答能力水平并不成正比。一些地区的智能问答系统的智能化程度较好，但其应答能力却远低于其智能化水平，反之也是如此，一些地区的智能问答系统虽然尚不具备较为良好的智能化水平，但对于用户所提出的问题却表现出较好的应答能力。在智能问答系统建设中表现出来的智能化水平和应答能力不成正比的现象，一定程度上表明，当前的智能问答系统建设更多还是依靠预先梳理总结尽量完备的答案库来提高系统的应答能力，而未能将智能化较好地融合进智能问答系统的建设中。 

四、智能问答系统功能应用的亮点

（一）系统入口设置醒目，标识具有地方特色 

调研发现，大部分地区政府网站的智能问答系统入口设置醒目。从设置的位置上看，31家政府设置在政府网站首页，占70.45%，便于公众在进入政府门户网站第一时间发现该系统。其余地区的入口多设置在政务服务网界面，可以从政务网站首页通过链接跳转到达。从设置的形式上看，30家政府的智能问答系统入口具有特色名称或特色图示，占68.18%。 

（二）链接可网办政务服务，提升政务服务效率 

调研发现，一些较大的市政府在智能问答系统中设置了可直接接入网办政务服务页面的链接选项，提示公众可以在线上直接办理已实现线上办理的政务服务的相关事项。在群众询问相关问题时推送相关线上政务服务选项，有助于方便企业群众办事，有利于缩短业务办理时限、简化办事程序，切实顺应了智慧政府建设的发展方向。 

（三）设置新政策主动推送，促进政策直达快享 

调研发现，一些城市在其智能问答系统中设置了新政策主动推送的功能，在对话页面、搜索推荐页面显示与群众相关性较高的政策文件链接。有的城市在推送相关政策的同时还配备了相关政策的讲解视频。新政策主动推送和讲解的功能较好地将政策宣传和解读工作融入智能问答系统中，保障了政策直达快享，有助于增进社会公众对重大决策、重要政策措施的理解和支持，有利于政务公开工作扎实推进，有较大的借鉴意义。大部分地区的智能问答系统能进行输入联想，公众仅需输入部分关键词即可联想推荐出常用的问题。 

（四）分栏目推送问题及答案，优化政务服务质量 

调研发现，一些城市的政府门户网站智能问答页面分级设置了不同栏目的政务知识库，包括证件办理、教育、社保、交通、住房、就业、医疗等诸多一级板块，同时一些城市的系统还提供及时更新的热门事项供查询者选择。部分政府网站的智能问答系统还具有热门服务推送功能，如杭州市智能问答系统直接配有常见的“个人社保如何转单位参保”“退休工资查询”“离职当月社保如何交”，并可通过“换一批”转换相关的热门问题。此外，一些城市的智能系统在回答问题时，会采取分栏目推送答案的模式，从“政务服务”“政务公开信息”等方面提供答案，给询问者以清晰的指向。 

（五）知识库结构多元化，增加智能问答匹配率 

调研发现29家地方政府网站智能问答系统的知识库结构多元，内容涵盖了政务服务、政务公开等多个栏目内容，占比65.91%，例如广西壮族自治区南宁市、河南省郑州市等政府网站的回答模式不仅对相关政策进行简单复述，而且会设置跳转链接，将政府网站中的“交流互动”“温馨提示”“政务事项库”“用户留言板”等模块纳入智能问答知识库系统，当用户询问相关问题时，系统根据业务内容进行自动匹配与精准推送，方便用户理解相关问题。 

五、智能问答功能普遍面临的问题

（一）语言识别能力较差 

调研发现，大部分城市的智能问答系统的语言识别能力较差，表现为以下几个方面。一是文字阅读能力不足。例如，在一句话中提出两个及以上需要回答的问题，则大部分城市的智能问答系统无法识别，无法给出有效的答复。二是欠缺精准识别能力。大多数城市的智能问答系统仅能识别单句话中部分关键词，不能够精准识别语句的完整含义。调研对象中，仅有7家较大的市的智能问答系统能够识别完整的语句。三是同义问题识别存在障碍。调研发现，几乎所有调研对象的智能问答系统均存在同义问题识别障碍的问题。仅较少地区的智能问答系统对于同义问题能够给出相同回答，这反映出多数问答系统的语言识别能力尚存在欠缺。 

（二）普遍不具备对话能力 

调研发现，大部分城市的智能问答系统不具备对话能力，其智能化功能欠缺。调研对象中，仅有极少部分地区的智能问答系统能够进行上下文义的承接，绝大多数城市的智能问答系统无法承接上下文而作出有效的回答。例如，询问“办理居住证需要什么材料”后，如再接着询问“去哪里办理”，则系统无法识别后续问题。同时，仅有个别城市的智能问答系统能够进行人性化互动，可以对用户打招呼的内容进行回应，大部分的智能问答系统均欠缺此功能。 

（三）基础功能欠缺 

大部分地区的智能问答系统建设存在基础功能欠缺的问题。调研发现，具备语音输入搜索能力的问答系统只占6.82%，即仅有3家较大的市的智能问答系统中配备有该功能，而能够识别英文问题的智能问答系统只有2家；此外，一些地区的智能问答系统对于中文输入的问题也无法较好处理，一些如“个税怎么退”等的基础问题会弹出“您输入的内容含有非法参数”的报错提示，反映出部分地区在智能问答系统建设的基础功能方面还存在很多不足之处。 

（四）知识库数据不足、更新不及时 

问答系统知识库依托网站各板块建设而成，能够基本涵盖站内各个板块的内容，包含政策咨询、政务服务、政务公开等各个方面的内容，能够在本站内容的搜索上起到明显的辅助作用。但是，部分地区的智能问答仅仅是一些政策、规范的简单呈现，或者是网站搜索功能的重复建设，未能较好满足需求。究其原因主要在以下两个方面：一是部分地区的知识库数据不足，结构混乱；二是有些地区的知识库更新不及时。 

六、展望

加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求，是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府和服务型政府意义重大。在数字政府的建设进程中，政府网站的智能化水平是重要的一环——要推进公开平台智能集约发展，提升政务公开水平。以政府网站集约化平台统一知识问答库为支撑，灵活开展政民互动，以数字化手段感知社会态势，辅助科学决策，及时回应群众关切。 

信息技术的发展是“互联网+政务服务”的重要驱动力。政务服务与政务公开工作贴近民情民生，更紧贴时代脉搏。随着大数据、云计算甚至是生成式人工智能等新技术的不断涌现，政务网站智能问答系统建设将持续优化升级。坚持以人民为中心，以新技术为驱动，加强数字政府建设，优化政府治理效能，方能更好实现便民惠民的目标。