一、调研背景  

建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程，制定发布地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件是行政机关履行管理职能的重要方式，直接影响法治政府建设进程。2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要全面依法治国，法治政府建设要率先突破。2021年1月10日，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》，提出建设完备的法律规范体系的要求，以良法促进发展、保障善治，逐步建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件信息平台。  

为了观察地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件集中公开平台建设进展与面临的问题，中国社会科学院国家法治指数研究中心项目组选取中国31家省级单位和49家较大的市，对其集中公开平台建设成效等进行了调研分析。  

二、调研方法  

基于《法治中国建设规划（2020-2025）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《2022政务公开工作要点》等文件的要求，项目组围绕“查找便利度”“内容完备性”“内容准确性”3个维度对集中公开平台建设情况进行了调研分析。  

其中，查找便利度方面围绕“集中公开平台”“无障碍浏览功能”“检索功能”“分类方式”“市级平台链接（仅涉及省级单位）”5个方面；内容完备性方面围绕“发文字号”“发布单位”“发布日期”“生效日期”“修改记录”“官方解读”6项内容；内容准确性方面围绕“文件状态”“与其他公开渠道的一致性”2项内容进行调研。项目组考察了各省级单位（自治区、直辖市）、较大的市是否建立了地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件的集中公开平台以及普通民众和残疾人是否能够简单快捷地获取所需信息。  

评估主要采取外部观察法，即通过各级政府网站内地方政府规章集中公开平台和行政规范性文件集中公开平台、地方人大法规集中公开平台来分析相关平台建设和法规文件的公开情况。  

三、各地重视公开平台建设且多有创新  

（一）法规规章规范性文件集中公开平台基本建成  

整体来看，80家评估对象的集中公开平台建设较为完整。调查发现，80家调研对象均建有地方政府规章集中公开平台；31家省级政府和48家较大的市政府建有行政规范性文件集中公开平台，分别占100%、97.96%；27家省级人大和47家较大的市人大建设有地方性法规集中公开平台，分别占87.10、95.92%。公众基本可以在平台网站中公开查询到本行政区域内制定的地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件等法律文件。  

（二）规章规范性文件集中公开平台功能配置完整  

在本次调研中，地方政府规章集中公开平台与行政规范性文件集中公开平台在功能配置方面总体较为完整。  

在无障碍浏览功能方面，设置无障碍浏览功能的地方性法规集中公开平台数量明显少于地方政府规章、行政规范性文件集中公开平台。  

在检索功能方面，各评估对象的地方政府规章集中公开平台设置完整，公众均可在平台内进行搜索，31家省级单位和46家较大的市的行政规范性文件集中公开平台设有此功能，分别占100%、93.88%，公众可以快速、精准地查找所需文件。  

在分类方面，25家省级政府和29家较大的市政府对行政规范性文件进行了分类，分别占80.65%、59.18%，分类标准包括文件状态、发布主体、文件主题、发布年份等。这为使用者提供了更加多样化的政策查询方式，也方便公众了解同一领域内的相关政策。  

（三）法规规章规范性文件集中公开平台内容完备准确  

在内容完备性方面，文号标注、发布日期、生效日期、修改记录四项指标公开情况较好，除极个别未建设集中公开平台的省市外，各省市或在集中公开平台首页注明以上四项基本信息，或在文件内部注明四项基本信息，增强了所发布文件的权威性和完备性。通过文件抽查发现，22家省级人大和44家较大的市人大所公布的地方性法规与国家法律法规数据库内容一致，分别占70.97%、89.80%；另有29家省级政府和49家较大的市政府所公布的地方政府规章与国家规章库在内容方面一致，分别占93.55%、100.00%。  

（四）部分地区探索创新，值得借鉴  

贵州省地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件集中公开平台建设情况整体较好，检索方便。贵州省设置了多种检索选择。这最大程度为公众提供了检索便利，注重网站各项细节建设，精准、高效、权威地检索到相关法律法规。  

上海市政府创新性地将语音播报功能应用在地方政府规章集中公开平台建设上，且提供普通话和上海话两个版本，公众使用起来方便快捷，此举既提高了公开平台的人性化水平，又通过此举展现了上海的地方特色。  

山西、安徽、珠海等省市在地方政府规章集中公开平台内提供政策解读且形式多样。以安徽省为例，政府网站中不仅为“政策解读”单设一栏，而且解读包括“部门解读”、“媒体报道”和“政策解读”三种解读形式，并且在解读中链接有对应的规章，在规章中链接有对应的解读。公众不仅可以从规章中到政策解读，从政策解读中寻找规章也十分方便快捷。  

四、平台质量待优化公开质量待提升  

（一）仍需优化的地方  

1.各平台建设情况差距较大  

总体来看，地方政府规章集中公开平台和行政规范性文件集中公开平台位置较为统一，易于查找；且平台内大多提供无障碍、检索、分类查找等便民服务，网站建设相对完善，公开效果较好。地方性法规集中公开平台位置较为多元，虽然大部分都在人大网站内公开，但其具体的分属专栏各不相同，查找起来相对困难，且平台内缺少无障碍、检索、分类等便民服务，内部大多仅为简单的文件堆砌，这加大了群众查找相关信息的难度，公开效果较差。  

2.大部分地区地方性法规集中公开平台建设总体状况不佳  

从地方性法规集中公开平台建设总体情况来看，各省市的地方性法规集中公开平台的功能配置均不够完善，无法满足普适性、便利性要求。在无障碍浏览功能方面，仅有北京市、山西省、上海市三个省级单位和鞍山市、宁波市、合肥市、淮南市、珠海市、兰州市、拉萨市七家较大的市提供无障碍浏览功能。在分类方面，仅有上海市按照文件状态、主题和发布年份；广东省按文件类型、制定形式和发布年份；重庆市按照文件主题；太原市、洛阳市按文件状态；大连市、淄博市、深圳市、珠海市、西安市按发布时间对地方性法规进行了分类。  

3.集中公开平台普遍不提供官方解读  

调研发现，各省市的集中公开平台在是否提供官方解读方面仍需改进。仅4家省级政府和19家较大的市政府在规章集中公开平台内提供官方解读。行政规范性文件集中公开平台的官方解读功能相对较好，有14家省级政府和29家较大的市政府的行政规范性文件集中公开平台提供官方解读，分别占58.06%、87.76%，但仍有较大的进步空间。而对于地方性法规，不提供官方解读的现象较为严重。无论是在集中公开平台首页还是文件内部，又或是人大网站内，提供解读的都非常少，仅有3家省级人大的地方性法规集中公开平台有提供官方解读。  

4.集中公开平台普遍仅公布现行有效文件  

调研发现，大部分调研对象在集中公开平台内只公布现行有效的文件。个别调研对象会公布已失效文件清单，如宁波市人民政府公布了无效规章清单，但不可查阅其具体内容。而只有极个别调研对象会继续公开已失效文件的内容，如河北省行政规范性文件集中公开平台就采取在平台首页标注文件效力状态的方式，保持了已废止文件的可查性；山西省行政规范性文件集中公开平台分设废止、失效文件链接，亦使已废止失效文件内容得以查看。公开已废止文件和已修改的文件确实具有必要性确有必要，因为新规定只适用于其实施后的事件和行为，不适用于其实施前的事件和行为，当发生法律争议时，公众应当能够从相应的公开平台获得行为时所依据的相关规定。  

（二）原因分析  

1.缺乏统一标准  

集中公开平台建设缺乏统一的政策支持和网站模板。目前与集中公开平台建设相关的文件对此规定仍较为笼统，多为原则性、指导性的规定。一些文件虽然都提出建设地方政府规章、行政规范性文件以及地方性法规集中公开平台的要求，但其既没有制定专门政策，也没有对集中公开平台规定统一标准。如应该由哪个主体来牵头建设，应该公开哪些内容，应该以什么样的形式进行公开等。集中公开平台也缺乏统一的模板，各省级、市级单位集中公开平台建设水平差距较大，公开的位置不统一，内容也有较大差异，给公众在不同省市之间查询相关文件造成一定困难。  

2.用户导向性不足  

建设集中公开平台的主要目的是方便公众查询相关文件，但各级政府在设计集中公开平台时，用户导向性不足，并没有从公众实际需求的角度出发。缺乏用户导向性，是很多政府网站有多个集中公开平台或者一个平台存在多个入口混乱现状的根本原因。并且大部分地方性法规集中公开平台都不提供无障碍浏览，无法服务有特殊需要的群体。此外，仅有较少的政府为公开内容配有解读，地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件与公众的生活紧密相连，但由于公众文化水平的差异或者文件语言表达的不同会导致公众对文件的理解出现困难。提升用户导向性是解决上述问题的关键。  

3.公开协同机制欠缺  

地方与国家之间、地方政府部门之间的公开协同机制欠缺，存在公开不协同的问题。由于国家与地方政府部门之间协同机制欠缺，存在公开的时间差，导致调研中一部分地方政府规章集中公开平台公布的文件数量与国家规章库中该省份的文件数量不同，极个别政府甚至存在同一份文件在两个平台公开内容不同的情况。这可能是由于一些已经修改或者废止的文件没有及时向上级机关备案公开，在文件发生增删修改等变化时不能及时进行信息同步。  

4.公众参与渠道不畅通、监督不到位  

集中公开平台建设公众参与渠道不畅通、缺乏上级部门的有效监督。目前各级政府并没有提供一个专门的公众参与法规文件公开反馈的渠道，公众在集中公开平台中遇到的问题也无法获得相应的协助。这导致了政府无法及时了解公众在使用集中公开平台时遇到的问题和困难，不利于平台的更新与完善。  

同时，上级部门监督不到位也是导致集中公开平台建设水平有待进一步提高的原因。上级监管不到位，导致下级政府对集中公开平台的建设工作重视程度不够，仅仅将集中公开平台初步建立起来，但是在便利度、完整性、准确性等实质内容建设上仍存在很多问题。  

五、完善集中公开平台的展望  

（一）统一集中公开平台建设标准  

建议针对地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件集中公开平台的具体建设制定统一的国家标准，一方面使各级政府能够更高效地进行平台建设和完善工作，另一方面公众在跨省检索时也能更加方便快捷地进行精准查询。在此方面，可借鉴政府信息公开工作年度报告的经验，由国务院有关部门制定统一的标准，明确了公开平台建设的具体要求。  

（二）提升平台的友好性与便民性  

提升集中公开平台的友好性和便民性，要求各级政府在进行文件公开时以公众为导向，充分考虑公众查阅地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件的实际需求，设身处地的为公众服务，做到想公众所想、急公众所急。首先，要将集中公开平台设置在政府网站、人大网站首页醒目的位置，方便公众查找咨询。其次，要完善平台的检索和分类等基础功能，使公众可以方便快捷、精准高效地搜寻所需要的文件，借鉴贵州省的先进经验，从细节入手搭建集中公开平台。然后，要求各集中公开平台设置无障碍浏览功能或长者模式，方便有特殊需求的公众查阅使用。最后，各省市应当积极提供官方解读，做好解读工作，不仅有助于提高法治化营商环境，也有助于建设法治政府和法治社会，提升城市竞争力。提供官方解读还有利于公众和执法人员深入理解法律法规，贯彻执行法律规定和党的意志，将纸上的规定灵活运用起来。  

（三）健全常态化高效公开协同机制工作沟通机制  

良好的工作沟通机制是保障公开工作顺利高效开展的重要前提。在地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件集中公开平台的建设的过程中，应该完善好地方和国家政府之间、地方政府与地方政府部门之间相关文件的传递机制。制定沟通传递细则，确定沟通渠道以及规范沟通的内容、方式和时间，保证相关文件传递及时准确。明确相关责任人，建立内部跨层级跨部门的工作沟通系统，显示工作流程进度，确保文件沟通传递全过程留痕，使各阶段人员迅速了解工作开展进度，以便及时发现问题并解决。此外，应当结合文件特点，为初次制定文件、修改和废止文件明确不同的沟通传递机制，及时在各平台同步修改废止情况。  

（四）加强监管并完善救济渠道  

监督是提高行政水平和工作效率，防止和减少工作失误的有效手段。在地方性法规、地方政府规章、行政规范性文件的集中公开平台建设工作中，也应当建立健全完善的监督渠道。建议各公开主体设立监督专线、邮箱等专门的监督反馈渠道，扩大公民对集中公开平台建设的参与。